19.08.2014

Реформа местного самоуправления. Комментарий для ИА «REGNUM»

Пиджакова Алена. Руководитель коммерческой практики юридической компании "ЭНСО".Алена Пиджакова

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесены изменения в существующее законодательство регулирующее организацию местного самоуправления.

Для повышения самостоятельности муниципальных образований, расширения возможностей их развития необходимы поиск и реализация внутренних резервов формирования собственных доходов. 

О необходимости поиска резервов укрепления доходной базы местных бюджетов неоднократно говорилось в Бюджетных посланиях Президента РФ, в частности: «...органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов».

Проблемы

Анализ влияния муниципальной реформы на финансовое состояние муниципальных образований позволяет сделать вывод, что основной проблемой обеспечения и развития автономии местного самоуправления как в отдельные периоды, так и в современный период является недостаточное обеспечение собственными доходами для выполнения возложенных на местный уровень самоуправления функций.

Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую создал экс-министр финансов Алексей Кудрин. 

Суть схемы — вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района.

В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами — на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. 

Межбюджетная распределительная система подразумевает движение денег исключительно по вертикали: вверх—вниз. Тем самым была уничтожена изначально подразумевавшаяся идея межмуниципального горизонтального сотрудничества, когда, к примеру, два поселения или района могли бы объединить свои средства, для того чтобы построить одну дорогу или создать локальный рынок сбыта своей продукции. Но такие возможности ограничены: ни ресурсы, ни деньги, ни собственность, ни кадры передавать из одного поселения в другое нельзя. Эти координирующие функции вроде бы призван осуществлять район, но у него свои задачи, не всегда совпадающие с интересом поселений. И этого опять-таки не позволяет делать межбюджетная распределительная система. 

Многие эксперты настаивают: если не только передать на уровень поселения дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к созданию нового экономического и кадрового потенциала МСУ.

Что можно сделать

Первым шагом должен стать пересмотр сложившейся уравнительно-распределительной бюджетной системы, приводящей к одному знаменателю (в интересах единообразной стабильности и в ущерб развитию). Важен переход от этой системы к модели, стимулирующей конкуренцию регионов и муниципалитетов за ресурсы в рамках достижения целевых показателей. 

В новой бюджетной системе предполагается прежде всего рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата (в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов). Целесообразно, чтобы муниципалитеты во взаимодействии с субъектами РФ были включены на принципах субсидиарности в экономические процессы модернизации и развития через механизмы бюджетной стимулирующей политики и госпрограмм. Для этого следует провести перераспределение полномочий между уровнями власти, сделав его гибким в сегменте «регионы—муниципалитеты», включая возможность заключения краткосрочных и среднесрочных соглашений о перераспределении полномочий и ресурсов.

При этом сделать акцент на полномочиях, связанных со стимулированием экономического роста. Распределение бюджетных ресурсов проводить гибко, с учетом разграничения полномочий.

Что нужно изменить

Таким образом, необходимо внести изменения в следующие законодательные акты как федерального, так и регионального значения:

На федеральном уровне необходимо принять законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный(изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирований межбюджетных отношений».  и Налоговый кодексы, приводящие их в соответствие с положениями указанных Законов и устанавливающие основы финансового обеспечения соответствующих полномочий;

-принять Федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием указанных Федеральных законов;

- внести изменения в соответствующие нормативно-правовые акты об особенностях приобретения, осуществления и прекращения права государственной и муниципальной собственности, о муниципальной службе, ряд других.

Необходимо внести изменения в общие части бюджетного и Налогового кодекса касательно субъектов бюджетной деятельности и налогообложения.

Изменения коснутся также такой сферы бюджетной деятельности как межбюджетные трансферты.

Вывод

Таким образом, в целом должна быть пересмотрена система бюджетирования субъектов местного самоуправления. Иначе на законодательном уровне закрепляя возникновение новых субъектов –муниципальных внутригородских районов законодатель забывает наделить их соответствующими «источниками существования». Данная самостоятельность может грозить появлением еще одних микро дотационных муниципальных образований.