Открытая позиция. Александр Трахтенберг: «Новый институт ОРВ для многих как кость в горле»
23 июн 2015
Независимый эксперт сравнивает внедрение практики в Свердловской области с битвой под Ватерлоо, которая впрочем, еще не проиграна.
Открытая позиция. Александр Трахтенберг: «Новый институт оценки регулирующего воздействия для многих как кость в горле»
Независимый эксперт Александр Трахтенберг рассказывает о результатах работы координационного совета по оценке регулирующего воздействия (ОРВ) в Свердловской области. Новая процедура, в ходе которой анализируются проекты нормативно-правовых актов с целью выявить в них проблемные моменты, была введена в качестве «пилота» еще в 2011 году и должна была привлечь к работе представителей бизнеса. Однако о ней до сих пор знают далеко не все представители делового сообщества, а чиновники неохотно идут на внедрение практики.
О нынешней ситуации в регионе, а также об озвученных на последнем заседании инициативах – в тексте от первого лица.
Думаю вот о чем.
На прошлой неделе состоялось очередное заседание Координационного совета по ОРВ.
Следует тут объяснить, что ОРВ – оценка регулирующего воздействия – это новый институт, где предусмотрено участие бизнесовой общественности, вплоть до отдельно взятой компании, в формировании нормативной правовой базы ведения бизнеса в Российской Федерации. Это тема пришла в регионы из центра. К сожалению, сейчас мало кто знает об этом. А тех, кто этим умеет пользоваться, вообще единицы. И нам представляется, что в этом значительная доля ответственности лежит на государстве, в нашем случае – на региональной власти, хотя ОРВ есть и на федеральном уровне. По сути, в самом широком смысле слова, эта история – долгосрочное партнерство власти и бизнеса, где обе стороны несут равную ответственность за результат – наличие соответствующего нормативного документа и, главное, его эффективность. Одна из главных причин появления института ОРВ – это вал постоянных претензий бизнеса и к нормативным документам, и к их качеству, и к собственно решениям, особенно это ощущалось в регионах, именно по этой причине и появилось такое партнерство – ОРВ.
К сожалению, в Свердловской области есть только одно министерство, которое практически в полной мере прониклось буквой и, что важнее, духом нового института – это министерство экономики Свердловской области. Лично министр Дмитрий Ноженко выступает пропагандистом ОРВ, частенько подталкивая и бизнес к активному участию в оценке регулирующего воздействия.
Честно признаться – пока это не в полной мере принесло желаемое. Увы, Дмитрий Ноженко всего лишь министр экономики, но не руководитель еще десятка министерств и ведомств правительства Свердловской области, он никак не Юлий Цезарь – одновременно руководить несколькими министерствами не может.
Является неоспоримым фактом, и это признают в минэке, – ОРВ пока не стала обыденностью, не стала «своим» для чиновников с Октябрьской площади, к слову, для муниципальных работников институт оценки регулирующего воздействия, видимо, как кость в горле, но эта история – уже следующий этап. И это все придется ломать, именно ломать. Есть в международных отношениях «принуждение к миру», вот сейчас будет очень уместным «принуждение к ОРВ», с использованием любых средств и инструментов.
В том числе и вышесказанное явилось причиной включения в повестку заседания Совета дополнительных трех вопросов: изменения и дополнения в областной закон об ОРВ и вообще нормативную базу по этой теме; подготовки отдельного постановления председателя правительства Свердловской области по ОФВ (оценка фактического воздействия – еще один институт партнерства бизнеса и власти); нормотворческого процеса (Заксобрание в том числе) и ОРВ.
Нельзя, сказать, что практика применения областного закона по ОРВ – это целиком и полностью «битва под Ватерлоо», но последний год показал довольно большое количество технологических и организационных дыр. Одна из ключевых процедур – «согласительное совещание» – настолько рыхлая, что ее присутствие практически не ощущается, чем, к сожалению, активно пользуются чиновники. Кроме того, нет приемлемой жесткости в самом начале – принятии решения об использовании процедур института ОРВ – направление конкретного нормативного документа на экспертизу. К этой проблеме очень близко примыкает другая тема – координация всего процесса ОРВ в Свердловской области и откровенная слабая на сегодня роль министерства экономики Свердловской области – отсутствие сколько-нибудь значимых полномочий минэка по ОРВ. Очень сильно напрягает участников экспертизы практически полное отсутствие обратной связи от профильного министерства по внесенным замечаниям и предложениям, еще до «включения» процедуры «согласительное совещание». Было принято решение начать обсуждения по этой теме.
Необходимость подготовки отдельного документа по ОРВ диктуется тем, что оценка фактического воздействия – это самостоятельный институт, соответственно, требующий отдельного управления; объектов воздействия этого института – нормативных документов – несоизмеримо больше, чем по ОРВ. Это не такое принципиальное отличие, но все же оно существует, пускай и формальное. Технологические и организационные процедуры этого института, возможно, будет заметно отличаться от ОРВ.
Тема «нормотворческий процесс и ОРВ» возникла довольно случайно, но эта случайность закономерна. То, что возникла сейчас – это, да, случайность, то, что возникла вообще – это естественное развитие событий. Сейчас после подписи председателя правительства участники ОРВ теряют всякую возможность участия в остальных этапах нормотворческого процесса, в т.ч. лишены этого и независимые эксперты, и представители уполномоченных экспертных организаций, а это, на наш взгляд, очень плохой сигнал бизнесу, в т.ч. и инвесторам, за которых намечается серьезная, можно сказать, кровавая борьба. На наш взгляд, и представители Большой четверки, и экспертных организаций могут и должны участвовать в обсуждениях на комитетах Заксобрания, как минимум. Как представляется, активное участие Большой четверки и экспертных организаций позволит обеспечить бОльшую прозрачность этой части нормотворческого процесса, а также, очевидно, повысить эффективность и приемлемость для бизнеса нормативных документов Свердловской области.
Основными вопросами, которые изначально значились в повестке заседания Координационного совета по ОРВ, были закон по транспортному налогу, закон об инвестиционной деятельности, закон о технопарках, закон об инновационной деятельности, также на заседании Совета представителем администрации Екатеринбурга была доложена практика ОРВ в этом муниципальном образовании.
Рассмотрение всех перечисленных законов показало, что, к сожалению, позиции чиновников и бизнеса, мягко говоря, разные – практически все заключения по обсуждаемым законам признаны не вполне соответствующими действительности;
к сожалению, чиновники не проявляют никакой критичности к результатам своей деятельности.
Докладчик по первому закону (по транспортному налогу) – Алексей Головченко, руководитель экспертной группы «условие видение бизнеса», председатель комитета по ОРВ регионального отделения «Деловой России», управляющий партнер юридической компании «ЭНСО», поставил под сомнение приемлемость в сегодняшних условиях саму идеологию взимания транспортного налога – основа «лошадиные силы автомобиля – мощность, где был заложен посыл – больше мощность, больше платишь». Как представляется, этот устаревший посыл, является серьезным препятствием для развития архиважной для Свердловской области отрасли – транспорта, поэтому был предложен принципиально иной подход, иная идеология – «чем выше экологический класс транспортного средства, тем меньше платеж». Во-первых, этот принцип используется практически везде в современном мире, во-вторых, переход на эту идеологию взимания транспортного налога позволит обеспечить обновление транспорта, в-третьих, это было озвучено в выступлении, смена идеологии по транспортному налогу позволит провести структурные изменения автопарка Свердловской области, например, увеличить долю коммерческого транспорта за счет корпоративного.
Ключевым посылом второго выступления Алексея Головченко было эффективность, точность и своевременность использования мер поддержки инвестиционной деятельности. По нашему мнению, нельзя назвать процедуры и конкретные инструменты поддержки инвесторов в полной мере приемлемыми и по-настоящему системными. Было принято решение, что министерству инвестиций и развития следует провести т.н. нулевое обсуждение необходимых изменений и дополнений совместно с бизнесом, обратив внимание именно на эффективность закона как системы.
Несмотря на то что докладчиком по остальным двум вопросам был представитель Уральской торгово-промышленной палаты, вице-президент Александр Макаров, руководитель экспертной группы «промышленность», слово эффективность, но уже в отношении технопарков и инновационной деятельности, также звучало сильно. Ранее эти законы обсуждались на экспертной группе, и там пришли к пониманию, что эти две конструкции, по сути, не работают, хотя они очень важны для региональной экономики. Законы отдельно, технопарки и инновационная деятельность отдельно – друг другу не мешают.
Состоялось открытое обсуждение, все участники сказали все, что хотели и имели сказать на данном этапе обсуждения. В любом случае, есть куда двигаться, главное, чтобы все интересанты одинаково понимали сущность института ОРВ, его генеральные цели и задачи, в этом плане бизнес и минэк как координатор должны быть вместе. Учитывая значимость ОРВ, следует обсуждать небольшие корректировки и формата, и графика работы Координационного совета, добавляя Совету операционных функционала и полномочий.
