Майская пятилетка

Майская пятилетка

Вскоре после своего избрания на третий президентский срок и в день вступления в должность — 7 мая 2012 года — Владимир Путин подписал 11 указов, обобщающих предвыборные обещания главы государства и определяющих социально-экономическое направление развития страны на ближайшие годы. В общей сложности серия документов, за которой впоследствии закрепилось название «майские указы», содержит 218 поручений правительству. Поручения эти неоднородные: одни из них подразумевают достижение определенных количественных показателей, другие направлены на подготовку необходимых для исполнения указов нормативных и стратегических документов. Ориентиры выполнения поручений распространяются до 2020 года. При этом 131 поручение требовалось исполнить в 2012–2013 годы, остальные 87 — в следующие семь лет (выполнение значительной части из этих поручений приходится на 2018 год).

Cреди ключевых целевых показателей майских указов, которых нужно добиться в ближайшие три года:

 

  • В экономической политике — создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году; увеличение объема инвестиций до 27% ВВП к 2018 году; увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза (относительно 2011 года); увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП к 2018 году в 1,3 раза (относительно уровня 2011 года); повышение позиции РФ в рейтинге Всемирного банка по комфортности условий ведения бизнеса (Doing Business) со 120-й в 2011 году до 20-й в 2018 году.
  • В социальной политике — увеличение реальной заработной платы в 1,4–1,5 раза к 2018 году. В целом красной нитью в этом указе проходит тема увеличения зарплат работникам бюджетной сферы. Так, к 2012 году зарплата школьных учителей должна быть доведена до средней в регионе, а к 2013 году — зарплата дошкольных педагогов, к 2018-му же предполагается увеличение средней заработной платы врачей, преподавателей вузов и научных сотрудников до 200% от средней заработной платы в регионе.
  • В здравоохранении к 2018 году необходимо довести объем производства отечественных лекарственных средств по номенклатуре перечня стратегически значимых лекарственных средств и перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов до 90%; также к 2018 году — снизить смертность от болезней системы кровообращения до 649,4 случая на 100 тыс. населения, от новообразований (в том числе от злокачественных) — до 192,8 случая на 100 тыс. населения, от туберкулеза — до 11,8 случая на 100 тыс. населения; от дорожно-транспортных происшествий — до 10,6 случая на 100 тыс. населения; младенческую смертность, в первую очередь за счет снижения ее в регионах с высоким уровнем данного показателя, до 7,5 на 1 тыс. родившихся живыми.
  • В демографической политике — к 2018 году увеличить коэффициент рождаемости до 1,753, а продолжительности жизни — до 74 лет.
  • В образовании — обеспечить к 2020 году вхождение не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих вузов мира.
  • В жилищной политике — снизить к 2018 году показатель превышения среднего уровня процентной ставки по рублевому ипотечному жилищному кредиту по отношению к индексу потребительских цен до уровня не более 2,2%; увеличить до 2018 года количество выдаваемых ипотечных кредитов до 815 тыс. в год; обеспечить до 2020 года предоставление доступного и комфортного жилья 60% российских семей, желающим улучшить свои жилищные условия; снизить до 2018 года стоимость 1 кв. м жилья на 20% за счет увеличения объема ввода жилья экономкласса.

Как исполняется

Практические шаги по достижению амбициозных целей, заявленных в майских указах, почти сразу столкнулись с проблемами, что неоднократно становилось предметом критики президента России. Так, уже в сентябре 2012 года на совещании по проекту федерального бюджета на 2013–2015 годы Владимир Путин отверг представленный правительством первый проект бюджета, поскольку документ не учитывал в полной мере реализацию майских указов. На следующий день последовали выговоры за плохую работу по реализации указов главам Минрегиона Олегу Говоруну, Минтруда Максиму Топилину и Минобрнауки Дмитрию Ливанову. Состоявшееся 7 мая 2013 года совещание по подведению итогов первого года реализации президентских указов (на тот момент из запланированных на 2012–2013 годы 151 поручения было выполнено 111) прошло без резкой критики президентом членов кабинета министров. Однако Владимир Путин выразил недовольство тем, как идет работа по ряду направлений, напомнил членам правительства и главам регионов, что сложные объективные обстоятельства, в которых оказалась российская экономика, не повод отказываться от реализации майских указов, и заявил, что за их неисполнение нужна «публичная, политическая, персональная ответственность, в том числе каждого члена правительства ».

2.jpgВ дальнейшем с критикой президента неудовлетворительной работы по исполнению майских указов эксперты связывали отставки некоторых федеральных чиновников и губернаторов, в частности министра регионального развития РФ Олега Говоруна, губернатора Забайкальского края Равиля Гениатулина, губернатора Брянской области Николая Денина, губернатора Волгоградской области Сергея Боженова и других. Ротация высших чиновников из-за невыполнения майских указов продолжилась и в следующие годы.

В конце 2013 года к общественному контролю за исполнением указов подключился Общероссийский народный фронт. Тема реализации поручений президента стала ключевой на состоявшемся в декабре 2013-го первом «Форуме действий» ОНФ, тогда же информация и предложения активистов ОНФ обсуждались на встрече участников форума с Владимиром Путиным. Чуть позже, в марте 2014 года, по указанию Владимира Путина был создан механизм учета мнения ОНФ при снятии с контроля поручений президента. В ноябре 2014 года на втором «Форуме действий» сопредседатель центрального штаба ОНФ Александр Бречалов констатировал, что за год 80% поручений президента остались нереализованными.

Результаты трехлетнего исполнения поручений подвели 7 мая 2015 года на совещании по исполнению майских указов, прошедшем под председательством Владимира Путина. К тому времени правительство отчиталось о выполнении 137 поручений (81,5%) из запланированных на этот срок 168. Впрочем, в конце декабря того же года активисты ОНФ вновь обнародовали неутешительную статистику. Как сообщил на итоговой пресс-конференции Общероссийского народного фронта руководитель Центра ОНФ по независимому мониторингу исполнения указов президента «Народная экспертиза» Николай Николаев, более трети поручений президента в рамках майских указов к этому времени так и не были выполнены. Эксперт отметил, что в основном проблемные вопросы касались работы на местах — например, расселение аварийного жилья.

Последний на сегодняшний день сводный отчет о состоянии исполнения поручений майских указов опубликован правительством в конце апреля 2016 года в преддверии состоявшегося в мае заседания Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России, которые обозначены в майских указах. Как следует из него, за четыре года после подписания президентских указов исполнено 88% от числа поручений, которые должны быть выполнены к маю 2016 года: из 175 поручений выполнено и снято с контроля 154 поручения. Между тем, как подчеркивали в течение всего 2016 года активисты ОНФ, оценка исполнения указов президента у них не изменилась — большинство снятых с контроля поручений на самом деле выполнено не так, как нужно. К примеру, 16 ноября на пресс-конференции по итогам работы Общероссийского народного фронта в 2014–2016 годах Александр Бречалов отметил, что за все это время ОНФ получил от правительства 172 доклада на 171 поручение. Из них лишь 16% (28 поручений) эксперты движения сочли исполненными и рекомендовали снять с контроля. 53% (90 поручений), по мнению ОНФ, требуют доработки и 31% (53 поручения) не исполнен.

Что мешает

У пробуксовки исполнения майских указов есть оправдание: указы принимались в условиях благоприятных экономических прогнозов, гарантировавших стабильное пополнение бюджетов всех уровней, при высокой стоимости нефти, когда не было санкций и антисанкций, а до первых признаков замедления экономики оставалось несколько месяцев. Впрочем, уже тогда многие эксперты и чиновники предупреждали о том, что бюджету может не хватить ресурсов для их реализации. Этой точки зрения придерживались, в частности, в Минэкономразвития, чье руководство неоднократно заявляло, что для полной реализации указов президента потребуется ежегодный экономический рост в 5–7% ВВП в год. Между тем в 2012 году рост ВВП России составил 3,4%, в 2013 году, когда делались эти заявления Минэкономразвития, — 1,3%, в 2014 году — 0,6%, в 2015 году — минус 2,8%, в 2016-м — минус 0,2%.

Затянувшийся кризис сильно повлиял на возможности бюджета по финансированию майских поручений. Однако особенно тяжело их выполнение вкупе с рецессией и инфляцией отразилось на бюджетном балансе российских регионов, делящих расходы на исполнение поручений с федеральным бюджетом.

3.jpgВ условиях дефицитов бюджетов даже с учетом дотаций из федерального центра регионам не хватает средств на исполнение указов. Эта тенденция в течение нескольких последних лет констатируется в документах Счетной палаты. В частности, выступая в середине мая прошлого года с годовым отчетом в Государственной думе, глава контрольного ведомства Татьяна Голикова отметила, что в 2015 году общий объем потребности в средствах, необходимых для реализации майских поручений, оценивался регионами в сумму 2,898 трлн рублей. В консолидированных бюджетах регионов предусматривалось 1,852 трлн рублей, или 63,9% требуемого объема, а федеральная составляющая оценивалась на уровне 12,4% необходимой суммы. При этом объем недостающих средств в 2015 году определялся регионами в сумме 443,9 млрд рублей (15,3% от потребности). Недостаточное финансирование, констатируется в отчете, привело к невыполнению в 2015 году в установленные сроки отдельных показателей майских указов: пострадали показатели роста зарплат учителей, преподавателей, медицинского персонала, социальных работников, воспитателей детсадов, показатели по доступности детских садов и снижению смертности.

Чтобы выполнить указы, субъектам Федерации пришлось не просто сократить инвестиционные статьи расходов, но и воспользоваться кредитами. В результате долговая нагрузка на регионы стала стремительно увеличиваться. По данным Счетной палаты, совокупный госдолг субъектов Федерации на 1 января 2017 года достиг 2,35 трлн рублей, что составляет почти треть собственных доходов регионов. При этом 42% долга занимают бюджетные (антикризисная работа по замещению ими коммерческих кредитов проводится федеральным центром уже несколько лет), 35% приходится на банковские кредиты, 19% — кредиты на облигации и 4% — кредиты на госгарантии. Как сообщало Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА), объем задолженности регионов перед банками на конец 2016 года составил 1,035 трлн рублей.

Что сделано

Кризис повлиял на выполнение практически всех амбициозных направлений майских указов. Однако определенная часть из них все же считается выполненной довольно успешно. Например, заметны позитивные изменения в сфере оказания госуслуг. Здесь в первую очередь речь идет о создании широкой сети многофункциональных центров по оказанию населению государственных и муниципальных услуг, работающих по принципу «одного окна». В настоящее время она объединяет более 2,7 тыс. МФЦ по всей стране. Причем создание сети МФЦ считают достижением не только чиновники, но и потребители этих услуг. Об этом свидетельствуют результаты мониторингов исполнения майских указов, которые весной и осенью 2016 года проводил ОНФ. По данным мониторинга октября–ноября 2016 года, изменения к лучшему отметили 60% респондентов. Представляя результаты, руководитель Центра ОНФ по независимому мониторингу исполнения указов президента РФ «Народная экспертиза» Николай Николаев уточнил, что к 2018 году согласно одному из майских указов уровень удовлетворенности россиян качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90%. И в 2015 году, по данным Академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС), он уже достиг 83,8%.

Также «народные эксперты» ОНФ отмечают успехи в повышении доступности дошкольного образования. В осеннем мониторинге ОНФ этот показатель на втором месте после МФЦ. Заметные изменения к лучшему за последние четыре года здесь назвали 37% опрошенных. Правда, тогда же активисты ОНФ констатировали, что стопроцентная доступность дошкольного образования для детей с трех до семи лет часто достигается за счет переполненности групп в детских садах.

Среди приоритетов, которые поставлены майскими указами в области экономической политики, в первую очередь нужно отметить последовательное продвижение России в рейтинге комфортности ведения бизнеса Doing Business — со 120-го места в 2011 году до 40-го в 2017-м.

Неоднозначные зарплаты

4.jpgЧто же касается социальных целей майских указов, одним из главных пунктов которых является повышение зарплат бюджетникам, то тут ситуация неоднозначна. Согласно поручениям президента, заработная плата врачей, учителей, медицинских сестер, преподавателей и некоторых других категорий сотрудников социальной сферы к установленным срокам должна увеличиться на 100 или 200% от средней зарплаты по региону. Если судить по документам, то повышение зарплат некоторых бюджетников к определенным срокам уже давно выполнено. На деле же все не так гладко, как на бумаге. В частности, об этом свидетельствуют те же мониторинги ОНФ.

Так, в марте 2015 года активисты ОНФ опубликовали данные исследования, которое проводилось по открытым источникам, а также с учетом сведений формализованных интервью в сентябре — ноябре 2014 года. Участие в нем приняли 2 тыс. преподавателей и 2,9 тыс. медицинских работников в 83 регионах. «По данным Росстата, по итогам 2014 года средняя заработная плата врачей по России составила 46 тыс. 231 рубль, или 142% средней заработной платы в регионе, а учителей — 31 тыс. 535 рублей, или 96,7% средней заработной платы в регионе. Однако уровень заработной платы в данных Росстата учитывает не только собственно оклад работника. В него включены и оплата за внутреннее совместительство, то есть работа на 1,5–2 ставки, и различные дополнительные выплаты компенсационного (за сверхурочную работу, совмещение профессий и другое) и стимулирующего характера», — отмечалось в отчете. Как показал мониторинг, повышение зарплат бюджетников зачастую достигалось не за счет индексации окладов, а путем повышения нагрузки на учителей и врачей. То, что размер зарплаты напрямую зависит от увеличения нагрузки, заявили от 36 до 54% (в зависимости от региона и сферы деятельности) опрошенных врачей и учителей, 35–49% сообщили, что заработок увеличивается за счет различных доплат и надбавок. И лишь 5–11% респондентов причиной роста зарплаты назвали реальное повышение окладов.

В апреле 2016 года на форуме ОНФ «Форум действий. Регионы» были обнародованы данные опроса более 5,3 тыс. медработников (4,4 тыс. врачей и 869 специалистов среднего персонала) из 21 региона — участника форума. Каждый пятый медработник в регионах — участниках форума отметил, что, занимая одну ставку, зарабатывает менее 10 тыс. рублей в месяц. Зарплату более 50 тыс. указали только 1,26% респондентов. Одновременно респонденты ОНФ назвали острый дефицит кадров в здравоохранении, снижение качества и доступности медицинской помощи.

Примерно та же картина видна из опубликованного недавно опроса, проведенного Фондом независимого мониторинга «Здоровье». Согласно ему, среднюю по Росстату зарплату (по обновленным данным, зарплата врачей в России в 2016 году выросла на 5,8% и приблизилась к 50,7 тыс. рублей) получает лишь каждый 20-й врач (5,7%). При этом 51% врачей зарабатывает менее 20 тыс. рублей, если работают на одну ставку в месяц, и 11,6% врачей получают менее 10 тыс. рублей в месяц.

5.jpgСитуация с оплатой труда учителей не лучше. Такой вывод можно сделать из результатов мониторинга, проведенного в феврале 2017 года экспертами ОНФ совместно с Фондом «Национальные ресурсы образования» во всех регионах. В опросе приняло участие более 5 тыс. педагогов. Мониторинг показал, что оплата труда педагогов существенно расходится с той, о которой сообщает Росстат. Уровень зарплат учителей разных регионов варьируется от 13 471 до 57 625 рублей. В 75 регионах реальный уровень зарплат учителей ниже среднего по экономике регионов, в 16 — минимум на 20%. Многие учителя со сравнительно высоким уровнем зарплат отмечали, что это достигается за счет повышенных нагрузок (максимально выявленная в мониторинге загрузка — 52 часа, или почти три учительские ставки). При этом мониторинг выявил, что 30% учителей совмещают преподавание с методической или административной работой.

По мнению экспертов, в условиях недостаточного финансирования достичь необходимых показателей формального выполнения майских указов на местах удается с помощью ряда «оптимизационных» и статистических приемов. К первым относятся все та же интенсификация труда и сокращение штатов при сохраняющемся фонде оплаты труда, или же повышение зарплаты при снятии надбавок, или попросту реорганизация учреждений. Ко вторым — изменения методик расчета средней зарплаты. Здесь, кстати, в 2015 году на помощь регионам пришел федеральный центр. Был изменен базовый принцип расчета среднемесячной зарплаты по региону, в результате чего планка средней зарплаты оказалась занижена на 12–13%.

Впрочем, даже в случае корректного повышения зарплат бюджетников для многих оно осталось незаметным на фоне темпов инфляции и снижения общей покупательной способности. И в этом контексте совсем уж невыполнимой в сегодняшних условиях кажется еще одна задача социального блока майских поручений — увеличение реальной заработной платы в 1,4–1,5 раза к 2018 году.

Что еще нужно сделать

Многие ориентиры, поставленные майскими указами Владимира Путина, безусловно, стоят того, чтобы стремиться к ним вопреки внешним и внутренним ограничениям. Как сказал в 2015 году сам президент, когда речь зашла об исполнении майских указов в условиях изменившейся экономической ситуации: «Все, что изложено в указах, — это вещи такого долгосрочного стратегического характера. И все равно эти цели должны быть достигнуты — чуть раньше, чуть позже, но все равно должно быть сделано».

6.jpgНемало таких пока труднодостижимых, однако важных с точки зрения будущего ориентиров находится в блоке экономической политики. Например, поручение о создании и модернизации 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году, сомнения в достижении которого к указанному сроку давно высказывают и эксперты, и федеральные чиновники. К сожалению, как показывают данные Росстата, в течение последних двух лет количество таких рабочих мест ежегодно снижается.

Еще один жизненно важный для нашей страны момент, влияющий как на конкурентоспособность отечественной экономики, так и на уровень жизни населения, — производительность труда. Пока по этому показателю Россия существенно уступает странам Евросоюза и США. К 2018 году производительность труда должна увеличиться в полтора раза по сравнению с 2011 годом. Как подсчитали эксперты, при таких условиях рост производительности труда, на который ориентируют экономику майские указы, определен на уровне 50% за семь лет. Это означает, что в среднем производительность труда должна расти на 6–7% ежегодно. Хотя реальная динамика роста производительности труда пока не внушает оптимизма. Производительность труда в России за последние пять лет увеличивается в среднем на 2% в год. При этом Росстат из года в год замечает замедление ее роста.

Многое предстоит сделать по увеличению объема инвестиций в основной капитал к объему ВВП. По данным Росстата, с 2011 по 2016 год этот показатель увеличился с 19,2 до 20,3%, но до заявленной в 2018 году планки 27% ВВП к 2018 году еще далеко. Тем более что достижение этого пункта осложняется нынешней трудной экономической и геополитической ситуацией.

Несмотря на всю сложность оценки пятилетки майских указов — из-за несхожести данных официальных и общественных органов, из-за их запутанности, а порой и полной недоступности, — в целом понятно, что далеко не во всех областях, которые затрагивают майские указы, удалось добиться серьезных успехов. Во многих можно найти и фактически проваленные поручения.

Экономика, социальная сфера, госуправление, здравоохранение, образование, жилищная политика и коммунальное хозяйство, демография и другие… Тут еще кроется немало вызовов, на которые следует ответить правительству для дальнейшего развития страны. И не исключено, что в скором времени многие из этих вызовов станут не просто основой для серьезного подведения итогов пятилетия практической реализации ключевых указов третьей президентской легислатуры Владимира Путина, но и создадут предпосылки для появления новых майских указов.


МНЕНИЯ БОССОВ

Владимир ТРОФИМЕНКО, генеральный директор сети многофункциональных центров «МОЙ КАБИНЕТ»:

К сожалению, отчеты чиновников о выполнении майских указов не позволяют оценить реальную картину происходящего. Согласно докладам майские указы в целом выполняются, более 80% поручений уже снято с контроля и считается выполненными. Однако ОНФ неоднократно заявлял о формальном подходе к оценке этих поручений. Назывались и цифры реального выполнения указов — 20%. Достигается такое формальное выполнение манипуляцией цифрами и статистикой, изменением методов подсчета и другими нечестными способами.

Задачи повышения реального уровня зарплат населения в 1,5 раза, а также создания миллионов высококвалифицированных рабочих мест принципиально не выполнены и не будут выполнены в ближайшие годы при сохранении текущих тенденций. С 2012 года реальные доходы населения даже снизились, на 10–15%. Этому способствовали сложная экономическая ситуация, обвал рубля и высокий уровень инфляции. Тем не менее за наличием проблем никто не отменял необходимость выполнения поручений президента.

Наиболее актуальной задачей для будущего президентского срока было бы привлечение средств в российскую экономику. Для этой цели хороши и внешние инвестиции, хотя более интересно развитие рынка рублевых кредитов. Повышение интереса к кредитам в рублях возможно лишь при достаточно низком уровне ключевой ставки ЦБ, которая сегодня многократно превышает значение для ведущих экономик. При нынешней ситуации ставка по кредиту находится для многих предприятий выше нормального уровня рентабельности, что не способствует развитию экономики. Снижение ключевой ставки осуществимо даже исходя из логики политики ЦБ, которая всегда ориентируется на уровень инфляции. Данный показатель в прошлом году составил 5,4%, а в этом году прогнозируется на уровне 4–5%, но, несмотря на это, ЦБ чрезмерно осторожно идет на смягчение монетарной политики.

Андрей КОМИССАРОВ, адвокат, руководитель коллегии адвокатов «Комиссаров и партнеры»:

В майских указах президента РФ содержится 218 поручений правительству. Из них по состоянию на апрель 2016 года Правительство РФ должно было выполнить 175 поручений. Выполнено и снято с контроля 154 поручения — 88% от общего числа поручений по состоянию на апрель 2016 года. Из поручений, остающихся на исполнении (64), наибольшее количество находится в Минобрнауки (14, или 21,9%), Минэкономразвития (13, или 20,3%), Минтруде и Минстрое (по 9, или 14,1%).

Данные об исполнении поручений, содержащихся в указах президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №596–606, представлены в форме статистической информации, необходимой для мониторинга, размещенной на сайте Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru/free_doc/new_site/rosstat/pok-monitor/calendar2017.htm).

Экономические показатели, такие как прирост высокопроизводительных мест, соотношение объема инвестиций в основной капитал к объему валового внутреннего продукта, доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в валовом внутреннем продукте, производительность труда, доля внутренних затрат на исследования и разработки в валовом региональном продукте, свидетельствуют об определенном экономическом росте. Однако некоторые показатели меньше показателей, предусмотренных Указом президента РФ от 07.05.2012 №596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Полагаем, эти показатели должны оцениваться положительно с учетом экономического кризиса, вызванного проблемами международного политического характера и введенными санкциями. Достаточно высокий показатель производительности труда в сельском хозяйстве достигнут по причине политики импортозамещения.

Социальные показатели, в том числе показатели развития сферы здравоохранения, образования, демографические показатели, также имеют определенный рост. Но, поскольку социальная сфера в первую очередь зависит от общей экономической ситуации, тем более в условиях экономического кризиса, ее естественное развитие высокими темпами возможно лишь при высоких показателях экономического роста.

Выполнение майских указов следует корректировать в соответствии с темпами инфляции и другими объективными показателями экономической ситуации в стране в целом. Игнорирование этих показателей при выполнении майских указов может нанести вред развитию экономики в стране и привести к дефициту бюджета.

Таким образом, прослеживается положительная тенденция. Хотя при построении новых задач надо расставлять приоритеты. И здесь самый сложный вопрос — социальная политика государства. Развитие данной сферы не всегда возможно в условиях тяжелого экономического положения. Однако, учитывая, что социальная сфера является приоритетной для многих избирателей, президенту придется найти компромисс между интересами определенной категории избирателей и выполнением долгосрочных задач, необходимых для развития экономики.

Сергей КОЛЕСНИКОВ, президент Корпорации ТехноНИКОЛЬ:

В мае прошлого года Правительство РФ предоставило информацию, что выполнено 88% майских указов. Но это касается только поручений, которые должно было выполнить Правительство РФ. Значительную роль в исполнении указов должны были сыграть региональные власти, свою роль должен был сыграть и бизнес. Однако возможности реализации предложенных инициатив оказались сильно ограничены наступившим экономическим кризисом. В качестве примера можно рассмотреть Указ №596 «О реализации долгосрочной экономической политики». Он предусматривал создание к 2020 году 25 млн высокопроизводительных рабочих мест; увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27% — к 2018 году; увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 года; повышение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года; повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 году до 50-й — в 2015 году и до 20-й — в 2018 году.

В соответствии с данными Росстата индекс производительности труда в РФ сокращается. Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в валовом внутреннем продукте растет, при этом с 2011 по 2016 год она выросла на 14%. Возможность обеспечить за оставшиеся два года рост на 16% вызывает некоторые сомнения. Доля инвестиций в основной капитал выросла незначительно — с 19,2% в 2011 году до 20,4% в 2016 году. Намного лучше обстоят дела с позициями России в рейтинге по условиям ведения бизнеса. В 2017 году наша страна заняла в нем 40-е место. И по своему опыту могу сказать, что условия предпринимательской деятельности в РФ действительно постепенно улучшаются.

Если говорить о задачах, которые способны стать лейтмотивом новых ключевых указов президента, то, на мой взгляд, важно изменить подход к экономической политике в целом. Можно выдвигать различные социальные инициативы, предложения, направленные на улучшение качества здравоохранения, образования, демографической ситуации. Но до тех пор, пока мы не сформируем устойчивую диверсифицированную экономическую систему, любые волнения в макроэкономике, ухудшение геополитической ситуации будут негативно сказываться на стабильности экономики, а значит, и возможности выполнения таких инициатив. Вектором движения российской экономики должно стать развитие обрабатывающих секторов, импортозамещение, наращивание несырьевого экспорта. Об этом в том числе говорится в «Принципах Стратегии экономического развития России до 2025 года», разработанных Торгово-промышленной палатой Российской Федерации. Однако для этого необходимо разработать комплекс мер, основанный не на точечных показателях, а на долгосрочной масштабной стратегии развития. И она должна не спускаться сверху, а разрабатываться с участием представителей успешных компаний из реального сектора, которые благодаря своему практическому опыту понимают, какие первоочередные проблемы нужно решать и какие меры могут принести реальную пользу.

Алексей ГОЛОВЧЕНКО, управляющий партнер юридической компании «ЭНСО», глава Комиссии по оценке регулирующего воздействия общероссийской общественной организации «Деловая Россия»:

Безусловно, контроль за выполнением майских указов осуществлялся Общероссийским народным фронтом, однако, к сожалению, бóльшая часть указов так и осталась декларативными документами, которые не были реализованы. Например, указ об увеличении объема инвестиций до 27% ВВП к 2018 году не реализован, и, более того, сейчас наблюдается сокращение инвестиций практически во всех отраслях, за исключением добывающей и агропромышленной. В первую очередь это связано с нестабильностью как законодательства, так и курса валют, политической ситуации и т.д. Предприниматели инвестируют все меньше капитала из-за отсутствия уверенности в будущем и сложности прогнозирования. Текущее положение дел говорит о том, что мы все стремительнее становимся сырьевой страной по структуре ВВП. Из наукоемких сегментов развивается, наверное, только сфера IT.

Конечно же, произошли конъюнктурные изменения с точки зрения простоты работы с госорганами, и мы видим повышение позиций России в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й (2011 год) до 40-й (2016 год). По поводу указа о стратегическом планировании: существует стратегия развития до 2035 года, но, к сожалению, если смотреть на ситуацию с точки зрения бизнес-сообщества, то стратегия развития бизнеса создана не была. Сейчас эта тема обсуждается Партией Роста и Центром стратегических разработок, поскольку бизнес стал заложником сложившейся ситуации: курсовые колебания, отсутствие кредитов, снижение спроса, отсутствие стабильных понятных правил игры — увеличение количества налогов (в том числе косвенных, к примеру, налог на ввозимые транспортные средства), множество новых нормативно-правовых документов и т.д.

Причем фискальная система сегодня весьма жесткая. В случае если вы купили товар у подрядчика, заплатив сумму с налогом, а подрядчик не уплатил налог с вашей покупки государству, тогда вы будете вынуждены заплатить налог во второй раз. Кроме того, практически отсутствует возможность бизнеса защитить себя в суде по налоговым спорам. Судебная система зачастую необъективна и выносит решения в пользу государства при любых обстоятельствах.

Указ о реализации мероприятий по упрощению бухгалтерской отчетности фактически оказался перевернут с ног на голову. Финансовая отчетность не просто стала сложнее, но и увеличилась в объеме. Известны случаи ареста счетов предпринимателей налоговой за мелкие нарушения.

Вызывает сомнения и указ об отчуждении непрофильных активов, поскольку происходит огосударствление экономики — порядка 70% экономики составляют государственные и окологосударственные компании.

Недавние изменения Налогового кодекса РФ противоречат указу о противодействии уклонению от налогообложения в РФ с помощью офшорных компаний и фирм-однодневок. Согласно этим изменениям, попавшие в санкционный список россияне освобождаются от уплаты налогов в России, если они налоговые резиденты других стран. Более того, после подтверждения уплаты налогов в другой стране за период с 2015 по 2017 год им будут возвращены суммы уплаченных в России налогов за аналогичный период.

Говоря об указе о повышении эффективности работы госорганов, хочется отметить следующее: мы видим, что работа по оценке регулирующего воздействия на федеральном уровне проводится формально. То есть федеральная ОРВ носит рекомендательный характер и практически исключает обратную связь. Федеральная ОРВ находит отклик лишь в том случае, если инициатива выгодна соответствующему органу. Изначально же инструмент ОРВ задумывался как инструмент, несущий в себе обратную связь от бизнеса, на которую государство обязано реагировать. ОРВ должна была стать неким фильтром для воды, однако при реализации на федеральном уровне она утратила свою главную идею.

Привлечение иностранных инвестиций тоже не реализовано должным образом, поскольку и мы видим, и наши иностранные партнеры говорят, что из России ушел большой пласт иностранных компаний из-за отсутствия рынка сбыта.

Не достигнут и принцип независимости и объективности при вынесении судебных решений, в особенности по части судебных споров предпринимателей и государства. Например, при участии и выигрыше в конкурсе на госконтракт подрядчика, не имеющего предварительной договоренности с заказчиком, последний начинает «воспитывать» за то, что подрядчик сунул нос, куда не просили. «Воспитывают» обычно отменой допсоглашений через суд, задержкой оплат за услуги до нескольких лет и неоплатой услуг вообще. У нас на Урале есть конкретные примеры этому феномену: расторгают допсоглашения на ранее согласованные работы и не платят по два-три года после сдачи работ.

К сожалению, мы видим, что указы президента во многом носили декларативный характер. Это факт. В системе множество краеугольных институтов (независимая судебная система, справедливые органы полиции и т.д.), которые не дают бизнесу с обычными доходами выживать. Выделять лейтмотив новых указов не хочется, поскольку рассчитывать на то, что указы будут реализованы, не приходится. Причины отклонения от указов непонятны. Создается достаточно пессимистичная картина мира, когда пренебрегают даже указами президента.

Александр ФИЛИМОНОВ, партнер Artisan Group Public Relations:

Майские указы президента РФ в 2016 году не вызывали особых споров и обсуждений среди экономистов главным образом потому, что содержали в основном признание в несостоятельности текущей модели управления государством и выдвигали ряд задач, которые большинство политологов сразу после их публикации назвали невыполнимыми. Надо сказать, Администрация президента не сделала ничего для адекватного продвижения этих указов, хотя для этого у них есть все возможности. К примеру, офис Терезы Мэй очень активно продвигает ее деятельность в отношении Brexit, и результат более чем налицо: количество противников выхода из ЕС с момента отставки Дэвида Кэмерона увеличилось почти на 28%, по данным Wall Street Journal. Российские же федеральные власти не предприняли ничего, что могло бы популяризировать эти указы и тем самым снизить градус скептицизма в обществе в отношении последующих действий властей на местах.

Другими словами, и сами указы, и последующие отчеты губернаторов об их исполнении, и громкая череда досрочных прекращений полномочий глав регионов, и оживленные споры среди различных министерств и ведомств относительно механизмов реализации этих указов скорее походят на создание иллюзии положительных изменений, нежели на реальные действия. С одной стороны, у нас требование главы исполнительной власти о выполнении более чем благих задач, с другой же — оправдания и попытки их реализовать. То есть все как всегда.

Реализация майских указов, кстати, болезненно напоминает инициативы государства в области поддержки бизнеса. Бенджамин Франклин некогда сказал, что путь к плохой государственности — это слишком много государственности в бизнесе. Однако это российские власти ничуть не смущает. К примеру, в связях с общественностью самые крупные контракты — государственные, а так как государство активно борется с коррупцией, в тендерной документации прописаны требования, которые подходят только очень крупным агентствам. Под эти агентства, кстати, требования и пишутся. В этом не было бы ничего плохого, если бы крупным окологосударственным структурам и государственным организациям нашлись бизнес-альтернативы. Сейчас же бизнес, и крупный, и средний, не готов себе позволить большие расходы на связи с общественностью: потребление снижается, денег в экономике все меньше, целесообразности роста компании просто не видят. Это между тем не мешает государственным органам продолжать активно влиять на все доступные им рынки, способствуя снижению оборотов и сокращению численности занятых. Может, это и правильно, однако делать это должен сам рынок, а не государство посредством снижения эффективности любой бизнес-модели. А вот тем, чем следует заниматься государству (оптимизировать бюджет, управлять резервами, повышать качество управления и прочее), оно с успехом не занимается. Иначе почему дефицит бюджета растет год от года, а цифры по стоимости доллара, которая была бы угодна бюджету, регулярно пересматриваются в сторону повышения?

Я отнюдь не призываю либерализовать бизнес по примеру 90-х годов — лишь относительно недавно с последствиями такой либерализации удалось справиться, и экономика отделалась отнюдь не малой кровью (скажем, переводом активов ЮКОСа под контроль государства занимались более чем 30 000 человек). Но хотелось бы, чтобы и указы президента были направлены на развитие экономики в целом и бизнеса в частности, а не на решение конкретных довольно узких задач, которые без изменения общего подхода к управлению так и останутся нерешаемыми.

Денис ПАНЬШИН, советник Юридической фирмы «ЮСТ»:

ОНФ и само Правительство РФ, которое выступает основным исполнителем майских указов, уже неоднократно говорили о том, что степень реализации почти всех майских указов президента РФ находится на крайне низком уровне, а в тех случаях, где эта степень, казалось бы, выше, чаще всего речь идет о формальном их исполнении.

Как показывает практика, самый главный критерий эффективности выполнения указов президента — не сухой отчет на канцелярской бумаге о том, что все выполнено и все прекрасно, а оценка этого по факту, «в поле», как, например, произошло во время недавнего визита президента на остров Земля Франца-Иосифа, который несколько лет назад утопал в мусоре.

Аналогично дело обстоит и с майскими указами. 25 млн рабочих мест были бы заметны сразу — это бы выразилось в резком увеличении собираемости налога на доходы физических лиц и налога на прибыль предприятий. Но, как мы видим, ситуация в этом направлении пока далека от идеальной.

Вместе с тем стоит сказать, что сами указы как нормативные документы играют большую идеологическую и стратегическую роль. Сегодня много разговоров ходит о том, что у Правительства РФ нет стратегии, все развивается хаотично, и мы не знаем, куда идем. Это на самом деле не так. Именно майские указы президента — стратегический ориентир, образ будущего, если угодно, о котором тоже многие в последнее время заговорили.

Их просто надо исполнять. И усилить персональную ответственность за неисполнение или некачественное исполнение для всех без исключения руководителей, включая членов правительства.

Что касается следующего избирательного цикла и его ключевых указов, то очевидно, что важно сохранить преемственность в направлении реализации стратегических задач и поработать над механизмами, которые позволят в полной мере создать для граждан РФ комфортную среду для жизни. Ее основные составляющие: справедливый и независимый суд, причем начать надо с отмены «телефонного права», бескомпромиссное пресечение воровства бюджетных средств и коррупции, более равномерное распределение бюджета по всем отраслям и особенно большие инвестиции в образование, науку и технологии.

  © БОСС

Контакты